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illustration by @leesongyi

개헌안에 담긴, 토지공개념이란?

토지공개념에 대해 이전에 몇 차례 포스팅을 한 적 있는데요. 헌법에 이를 명확하게 규정한다고 밝히며 새롭게 이슈가 되고 있습니다.

토지공개념은 건설부에서 1970년대부터 사용하던 용어입니다.
박정희 정권의 건설부장관이었던 신형식은 다음과 같이 말합니다.

> 토지의 사유 개념은 시정돼야 한다. 건설부는 토지의 공개념에 입각한 각종 토지정책을 입안 중에 있다.
1978년, 신형식 건설부장관

토지는 공공재산이라는 겁니다.

1980년대 후반에서 90년대 초 부동산 가격이 급등하며, 노태우 정권은 토지공개념을 다시 꺼내듭니다.

1988년 정부는 "토지공개념을 확대 도입한다"고 했습니다.

1988년 경제기획원 차관시절부터 토지공개념 도입 작업에 참가해 1989년 청와대 경제수석이 된 문희갑은 다음과 같이 말합니다.

> 같은 서울 하늘 아래 봉천동, 사당동 등 산꼭대기 달동네에는 움막 같은 집에 서너 가구가 비참하게 살아가는 반면 삼청동, 성북동, 방배동 등에서는 수십억 원짜리 집에 초호화판으로 떵떵거리며 사는 사람도 있지 않습니까. 아무리 사유재산권이 보장되는 자본주의 경제체제라 하더라도 이 격차는 줄여야 한다고 생각했습니다.

대기업과 민정당에서는 토지공개념이 사회주의적 발상이라고 비난했지만, 국민들 대부분은 토지공개념을 지지했습니다.

정부는 토지공개념을 반영한 법안을 내놓습니다.

1989년 12월 30일

• 택지소유상한에 관한 법률
• 개발이익환수에 관한 법률
• 토지초과이득세법

이른바 토지공개념 3법이라 불리는 법 국회를 통과하였습니다.

당시 이 과정을 겪은 정부 관계자는 다음과 같이 말합니다.

> 1988년 초 땅값상승과 부동산투기에 대한 사회적인 불만이 대단했습니다. 이것이 중산층의 저항을 부채질해 노태우정부는 초기부터 정치적으로 매우 어려운 상황이었습니다. 국민적 합의 기반이 약한 데다 땅값 상승으로 불만이 커지자 체제유지에 위협을 느끼게 된 것이지요. 정치권의 입장에서는 토지공개념 도입이 중산층의 지지를 붙잡아 둘 수 있는 효과적인 수단이 될 수 있다는 생각을 갖게 된 것 같습니다. 이 때문에 입법화가 다소 수월해진 면도 있었습니다.

그러나 택지소유상한에 관한 법률과 토지초과이득세법이 위헌 판결을 받으며 사라집니다.

이번에 개헌안 내용은 다음과 같습니다.

> 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.

사실 이 조항이 특별하지는 않습니다. 토지에 건축을 하기 위해서는 지금도 수많은 제약사항이 있기 때문입니다. 건폐율(대지 면적 대비 건축물 수평투영면적)과 용적률(대지 면적 대비 건축물 지상 연면적)이 제한되고, 층수를 마음대로 지을 수 없습니다. 건축물의 용도도 제한됩니다. 자기 땅이라 하더라도 주거지역에 백화점이나 공장을 지을 수 없습니다.

이러한 제한이 없는 나라는 별로 없습니다. 우리나라만이 아니라 유럽과 미국, 일본 등 대부분의 나라에 있는 제약입니다. (우리나라는 미국의 토지이용규제를 가져왔습니다) 아무리 자신의 토지라 하더라도 마음대로 건축할 수 없습니다. 사유재산권을 일부 제약하지만 공공의 선을 위해 반드시 필요하다고 보기 때문입니다.

이러한 현실에도 불구하고 헌법에 토지공개념이 추가되면 과거에 위헌이나 헌법 불합치로 사라졌던 법들이 다시 탄생할 수도 있다는 우려에 반대가 없지는 않을 것 같습니다. 그러한 반대의 논리도 한번 들여보겠습니다.